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基于縣政綜合改革的“省管縣”財政管理體制研究

【 信息來源:admin 】 【添加時間:2012-03-13 15:24:29 】 【新聞點擊量:

【內容提要】當前,國家正在大力推進“省管縣”財政管理體制改革。本文在肯定了“省管縣”財政體制在解決縣鄉財政困難方面的積極意義的基礎上,分析了該體制可能帶來的一系列問題,對如何完善省管縣財政體制進行了反思。研究發現,“省管縣”財政體制改革僅僅是縣政體制改革邁出的第一步,進行縣政綜合改革是從根本上解決縣政困境,為發展縣域經濟提供動力的突破點。

2009年中央一號文件再度提出“推進省直接管理縣(市)財政體制改革”之后,財政部又發布《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》,明確提出了改革的“時間表”:2012年底前,在我國非民族自治地區全面推行省直接管理縣財政改革。《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》指出,實行省直接管理縣財政改革,就是在政府間收支劃分、轉移支付、資金往來、預決算、年終結算等方面,“省財政與市、縣財政直接聯系”,開展相關業務工作。這意味著,原有的“省--縣”財政層級設置將轉變為“省-市”和“省-縣”。<BR>實施市管縣體制,確立地級市在省、縣之間的一級政區與政權地位,在加快中國的城市化步伐、帶動縣域經濟發展等方面貢獻過積極力量。然而,隨著中國市場經濟體制改革的不斷深入,“市管縣”體制越來越暴露出一系列弊端。由于中國目前實施分稅分級財政體制,財力實際上在向市級政府集中,縣級基層政府的財政收支矛盾相當尖銳。①因此,財政“省管縣”體制應運而生。截止到20088月,全國23個省份已經進行了“縣財省管”的試點工作。這些政策規范以及改革實踐表明,“省管縣”財政體制改革已經成為全社會默認的解決縣鄉財政困難的一把鑰匙。然而,縣鄉財政歸省管之后真的能從根本上解決縣政困境嗎?還是這僅僅是縣政體制改革邁出的第一步?財政“省管縣”的積極意義省管縣財政體制是地方政府為緩解縣鄉財政困難、促進縣域經濟發展而進行的制度創新。通過財政體制的扁平化改革,可以降低行政運行成本,達到精簡機構、減少財政供養人員的目的;而且政策、資金直達到縣,減少了傳遞環節,有效地避免了“市刮縣”問題,充分調動了縣級發展經濟的積極性。1.促進縣域經濟發展。現有的省以下財政管理體制,在一些地區已經嚴重地影響了基層地區的經濟發展。由于擁有“準法律”授予的對縣級政府的管轄權,市級政府處于兩級政府的權力中心,在兩級政府的競爭中處于優勢地位,市級政府會截留省級政府下放的各種權力,同時下侵縣級政府的各種權益。因此,勢必地會出現縣鄉等基層政府事權與財權不對稱的情況。市管縣體制在市場還沒有成為資源配置基礎的時候,尚能通過行政手段和行政機制增強要素集聚和市域范圍內的經濟關系協調。而在市場經濟體制下,市和縣都擁有專屬的空間資源和經濟利益,是基本的空間競爭主體,這自然會造成市有可能用其政治優勢和行政權利,控制財權,優先保證自身發展所需的資源,限制所轄縣的發展。根據制度經濟學理論,省管縣財政體制作為一項制度創新,其供給必有相應的社會需求。中央政府為了解決三農問題,保證縣域經濟的發展活力,有較強的動力來推行新的制度安排;縣級政府事權與財權的不對稱,又強化了中國財政體制創新的需求。因此,對新的制度安排的供給與需求決定了省管縣財政體制的推廣。《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》在收支劃分、轉移支付等方面重新調整了省市縣三者之間的關系:在收支劃分上,確定市、縣財政各自的支出范圍,市、縣不得要求對方分擔應屬自身的支出責任,同時合理劃分省與市、縣的收入范圍;在轉移支付上,轉移支付、稅收返還、所得稅返還等由省直接核定并補助到市、縣,市級財政可通過省級財政繼續對縣給予轉移支付。因而,避免了當前存在的“市吃縣”、“市刮縣”現象,②極大地調動了縣級政府發展本地經濟的積極性。因此,省管縣財政體制相對于現行的市管縣體制將會使縣級政府獲得更多的權力,極大地促進縣域經濟的發展。2.減少行政成本,提高管理效率。根據公共管理理論,在管理規模既定的情況下,一般中央政府對地方的管理會在管理幅度和管理層次之間進行選擇以達到動態平衡。換言之,增加管理層次就意味著縮小管理幅度;擴大管理幅度就意味著減少管理層次。信息技術的發展使我國各層級地方政府的管理幅度不斷擴大,因此,管理層次需要相應地做出縮減。我國現行的行政管理體制為五級管理,即中央、省、市、縣和鄉。這樣的政府層級會導致政務信息傳遞過程的距離和時間都變長,進而信息在上傳下達的過程中發生扭曲并造成失真的概率也倍增。當前,世界上大多數國家的公共行政體制都采用了扁平化的組織結構形式,即三級行政體制。③扁平化的組織結構意味著權力下移、基層組織的權力增加,有利于調動基層的積極性、主動性和創造性。我國實行省管縣財政體制的改革的核心就是減少財政管理的層次,逐步實現中央、省、市縣三級財政體制,使分稅制在省以下具備落實條件。通過財政體制的扁平化有望帶動行政體制的扁平化,有效實現政府機構的精簡,降低行政運行成本,提升整個社會、經濟、生活的統籌協調水平。省管縣財政體制可能衍生出的問題雖然省管縣財政體制的初衷是提高管理效率,促進縣域經濟的發展,然而,在現行體制的剛性約束下,以及各種利益關系的制約下,這種財政單兵突進式的改革也必定會帶來一系列相應的問題。1.行政管理與財政體制的匹配失衡。省管縣僅僅是針對財政體制的改革,然而,市管縣不僅僅是財權問題,干部的人事權是市管縣的最重要內容。按照當前的干部管理體制,地市級黨委直接領導縣級黨委,在一些實行“強縣擴權”的地區,無論行政權力如何改革,官員的任免權還是牢牢掌握在上級黨委的手里。這就決定縣級領導不會有任何抵觸市級領導意志的可能。這樣的制度安排也就決定了縣級政府不會從根本上與市級政府進行競爭,而GDP導向的官員考核制度激勵下的市級政府仍然有可能通過各種方法對縣級政府進行資源掠奪,面對市級領導的政績工程,縣級政府也會盡力而為之。“中央撥的錢,不經過市里,直接到我這,免得市里給我截走一部分,這是好事。但是,我現在面臨著一個更加棘手的問題,就是怎樣處理好與市里的關系。雖然現在有些工作直接聯系省廳直局,但與市里的關系仍不能忽視,我的“帽子”在他手上呀!”(中部某省市一位主管經濟的副縣長)。④上面的訪談結果也驗證了我們的假設。而“市管縣”體制下形成的工商、稅務、土地、金融等垂直部門的地位,因縣級擴權而變得更加復雜;其它職能部門也因與市級政府管理脫鉤而變得無所適從。他們名義上要對省直屬相關機構負責,實際上由于人事權依然掌握在市級政府手里,他們還要聽命市級政府的領導。因此,如果僅僅財政省管縣,這樣的制度設計將會導致行政管理與財政體制的匹配失衡,從而在解決縣域經濟發展困境上的效力將大打折扣。省管縣財政體制改革是一個系統工程,如果不同時進行必要的配套改革,可能會出現縣級政府的行為偏差,帶來事與愿違的負面效應。2.省級政府的管理幅度過大。現代管理學認為:一級組織結構下大概以50個左右的子單位為其極限,即使在信息溝通渠道多元化和信息處理手段極大豐富的21世紀,也難以應付更多的下級子單位。但是從中國目前的行政區劃來看,目前我國有32個省級行政單位(不含香港、澳門兩個特別行政區),最多的如四川省下轄180個縣,河北省下轄172個縣,平均每個省級行政單位轄89個縣,我國省一級(包括省、直轄市、自治區和特別行政區)的數量相對較少、規模過大。⑤省管縣財政體制實施后,對大省來說管理半徑很難覆蓋到全省的每一個縣、權力的有效監督將成為很大的難題。省管縣體制將省對市、市對縣的兩層博弈改成由省直接一對多的單層博弈,雖然在一定程度上降低了行政規則成本,但同時增加了省一級的事權。面臨突然增加的事權,省級機構必須采取更科學、更有效率的辦事方式。在這里,需要指出的是,縣一級作為理性的經濟人,將最大化自身的利益,必然在要政策與省級討價還價的方面增大力度,省級機構在權力管制方面能力增強,這樣就形成了權力的重新配置,在缺乏相應制度規章出臺的背景下,可能會導致權力租金的出現和尋租情況的產生,造成資源的浪費和制度性腐敗。3.經濟發展不均衡造成的市縣定位差異。推行市管縣體制的初衷是依據區域經濟學的“中心-外圍”理論,通過市級政府的聚集與擴散,帶動縣域經濟的發展。但,當前省管縣財政體制已經使市級政府失去了作為“中心地”存在的意義。在某些經濟較發達的的地級市,在“市管縣”體制下,市對縣是有財力支持的。而“省管縣”后,市級財政就認為再沒有責任了,因此,在某些財政資金配套問題上,原市級財經配套部分,卻由于管理體制的改變而不到位,這反而又從另一個層面上加重了一些縣的財政困難。而且,在一些地區,特別是中西部地區,市級政府依然是整個區域的中心,生產性要素依然向市級城市聚集,縣域經濟也依靠市域經濟的帶動來發展。這又給我們提出了一個問題,是不是全國上下搞“一刀切”?特別是對中西部城市而言,資金、技術、資源等生產性要素稀缺,若將其聚集到中心地-市級政府,可能會產生規模效應,帶來積極效果,但若被分散到各個縣域,可能會被浪費。因此,對市級政府的定位問題,需要慎重思考。因此,推行省管縣財政體制,不能盲目搞一刀切,需要在當前的試點省份中不斷摸索、總結。推行省管縣財政體制的初期,也不可避免地會出現顧頭不顧尾的現象,這需要我們在推行過程中不斷創新,對該體制予以完善,使其在促進縣域經濟發展的同時,統籌市縣經濟的協調發展,保證效率與公平。改革的目標是縣政綜合改革在全國大范圍推廣省管縣財政體制改革最終的目標有兩個:一是通過減少財政層級,來推動省以下分稅制財政體制的調整和規范,理順地方各級政府間的財政關系,最終建立起一個各級政府事權明晰、財權規范的地方二級財政體制,為中央、省、縣三級財政和行政管理體制的形成提供一個有效的切入點;二是從制度創新角度去尋求解決縣鄉財政困難的治本之策,從根本上解決束縛縣域經濟發展的體制障礙,提高基層政府提供地方公共服務,尤其是農村地區公共商品的能力,為轉變政府職能、構建公共服務型政府提供財力保障。但是這樣單兵式的改革又會衍生出相應的問題。因此,圍繞著這一目標定位,省管縣財政體制改革就不能被簡單地理解為減少財政層級,當前的改革還需繼續深化,需進一步推進縣政綜合改革。⑥要解決目前省管縣財政體制所存在的困境,如果只是在省、市、縣三者的職權關系上改革,是很難取得真正成效的。因此,要突破縣政困境,為發展縣域經濟提供動力,需要更加深入的制度創新,需要體制性的突破,即縣政綜合改革。財政省管縣只是改革的第一步,這時市對縣仍然維持行政領導地位。第二步是市和縣分治,相互不再是上下級關系,各自均由省直管,重新定位市和縣的功能,市的職能要有增無減,縣的職能要合理擴充。但是,當實現了真正意義上的省管縣體制后,省級政府的管理幅度會過大,這又會出現一系列相應的問題,因此第三步是市的改革,合理擴大市轄區,調整精簡機構和人員,縮小縣域的范圍。而且,由于省轄市與縣單位眾多,因此,對于一些大省,可以采取“劃小省域”⑦的對策,通過增加省一級政府的數量,來解決因實現省管縣而導致的省一級政府管轄幅度過大的問題。增設省一級行政區數量,具有積極而又廣泛的意義。①有利于各地更好地因地制宜,靈活、合理地實行中央與地方、地方與地方的分級管理,使各地區更有效地制定和采取切合實際的政策和地方法規,避免“一刀切”,并為推行大國慣行的差別稅收制度提供體制支持。②有利于形成更有力的競爭態勢,使個體之間相互競爭,形成活力。一個省如果過大,容易形成官僚主義以及工作上的惰性和僵化。③有利于增加工作透明度,便于自上而下、自下而上地相互監督,從而有效地避免工作上的主觀性、隨意性。④有利于解決省與省之間比例失調、大小不均的問題。海南省和重慶直轄市的設立所取得的成果就是這一發展趨勢的很好說明。若省區劃小變為現實,各省區就可以以更加合理的管理幅度建構省直接管理縣市的公共行政體制。

(作者單位:同濟大學)

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